受20世纪后期全球涌动的经济全球化、信息化、市场化与民主化四大世界潮流的影响,行政法——作为主要调整政府行政行为的法律部门——发生了和还正发生着重大而深刻的变化。这些变化主要表现在下述五个方面,这五个方面的变化决定和预示着新世纪我国行政法发展的走向:
一、行政“疆域”的变迁:从“行政国家”(“全能政府”)到“有限政府”
在19世纪,西方国家大多实行自由放任政策,信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候,“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生”。这种说法也许有点夸张,但那时国家行政职能普遍很少却确实是事实,通常仅限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项。而当历史进入20世纪,特别是两次世界大战以后,人们在经受了“市场失灵”及其导致的大灾难后,转而过分地相信政府,相信行政权,认为政府及其行政权是万灵的,能够医治“市场失灵”和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是,国家行政职能大为扩张,行政的疆域大大地突破了传统的边界,新扩充的领域主要包括:(1)干预经济,对经济活动进行规制;(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育、文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护、开发和利用资源;(7)控制环境污染和改善人类生活、生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)管理城市规划和乡镇建设;(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业;等等。
上述国家行政职能的扩张包括两种情况:一种情况是适应社会发展的需要,为保障社会的发展和进步所必须,如举办社会福利和社会保险、保护知识产权、保护资源、控制环境污染和改善生活、生态环境、监控产品质量和保护消费者权益等(这些“公共物品”是否全部应由政府提供,公民自治组织等“第三部门”能否对此有所作为仍是一个可研究的问题)。第二种情况则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的、暂时的现象所迷惑,如西方国家在上世纪30年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例,苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在50年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的事例等,许多人进而认为,国家和政府无所不能,从而赋予政府全面干预经济、干预社会,甚至干预人们私生活的种种职能,使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府,国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。
随着时间的推移,“行政国家”、“全能政府”的副作用越来越明显,以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为行政国家的异化,亦称“政府失灵”,其主要表现是:(1)对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生活中,人们为了保障民主、自由、人权,必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序,就必须有强有力的行政权,行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而,行政权过于强大,如果没有同样强有力的控制机制,它又必然形成对民主、自由、人权的威胁:使议会徒具形式,使法院听命于政府,使人民对行政官员心存畏惧。(2)腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的,但是当其异化以后,它即在为公众提供“公共物品”的幌子下,大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物,甚至美色(所谓“权钱交易”、“权色交易”等)。他们本来是人民的“公仆”,但却以权力把自己塑造成“主人”,将行政相对人作为自己任意驱使的对象,他们可以对相对人乱罚款、乱摊派、乱集资、乱定规章制度、乱发号施令,相对人若不服从,他们即对之予以强制或制裁,甚至实施肉体和精神折磨。行政权的滥用和腐败,有时可以达到令人发指的地步。(3)官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下,由于“帕金森定律”的作用,行政人员增加,行政机构膨胀。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。门难进,事难办,脸难看,话难听。(4)人、财、物资源的大量浪费。行政权的行使必须有相应的成本付出,这是自然的、正常的。但是当行政国家异化现象出现以后,行政权行使的成本会成倍地增加,以至导致人力、财力、物力资源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业,而是用于处理机关之间人与人的各种复杂关系;国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设,而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支(所谓“吃财政饭”)。(5)人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家制度相联系。实践证明,计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条件下,人们会逐渐养成依赖,甚至懒惰的品质,其生存能力会逐渐退化,以至经不住人生道路上的任何风浪打击。在行政国家的条件下,政府可能本是好心地为国民考虑一切,提供一切,但最终反而害了国民,最后还会使国家衰败。这是行政国家异化的另外一种表现。
“行政国家”、“全能政府”的产生,既有历史必然的因素,又有人为的因素。人制造行政国家、全能政府,本来是为人的发展创造条件,但是,在其运作过程中,它却一步一步演变成阻碍人的发展,甚至摧残人的魔域。人类必须走出这个魔域,否则,就不仅不能发展,而且有自我毁灭的危险。自从20世纪中期以后,世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权,控制行政权,转化行政权,限制和缩减行政的“疆域”。这样,到20世纪后期,大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是:(1)转变和缩减政府职能,限制行政权。在“行政国家”时期,政府什么事都管,什么事都做,政府不仅进行管理,而且从事生产和经营,不仅宏观调控,而且微观干预。这样就导致了行政职能和行政权的膨胀。现在要走出行政国家,首先要做的自然就是转变和缩减政府职能,让政府少管“闲事”。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入,没有必要管的“闲事”(如企业的产、供、销、人、财、物),这些事如果让“看不见的手”去调节,会比政府管理更有效,而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。(2)规范行政行为,控制行政权。行政权必须限制、削减,但是在相当相当长的一个历史时期内不可能取消、废除。因此,人们走出行政国家的另一个重要途径是规范行政权的行使,控制行政权。(3)加强社会自治,转化行政权。在任何社会,社会公共体都是必要的,因为人们需要公共体提供“公共物品”。但是“公共体”并不等于政府。“公共物品”除了可由政府提供外,还可由其他公共体——社会自治组织(如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等)提供。而且,非政府的社会公共体行使公共权力,即行政权力转化为社会权力,可以避免或减少行政国家异化的许多弊端,如腐败、滥用权力等。因为非政府的社会公共体更接近公民,公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督。
行政法的调整范围决定于行政的“疆域”,而行政的“疆域”究竟应有多大,这又取决于对“公共物品”的界定。另外,“公共物品”哪些只能由政府提供,哪些则可由政府以外的“第三部门”提供,这又取决于“第三部门”的成熟和行政改革、政治改革的进程。但是,无论如何,政府职能将进一步转变、转移,国家行政的“疆域”将逐步缩减,这是新世纪行政法发展的明显走向。
二、行政权行使主体的变迁:从责任政府到参与民主
传统行政法的“责任政府”,主要指国家行政权由政府行使,政府向议会和人民负责。“责任政府”并不要求人民直接参与国家行政权或其他国家权力的行使。
20世纪中期以后,“责任政府”仍是现代行政法的理论基础之一,但是内容有了重大的修正和补充。这主要表现在:其一,人民转移给国家的权力(特别是国家行政权)不再只是由国家机关行使,其中一部分国家权力已通过立法将之交付介于国家与公民之间的,人们称之为“市民社会”(Civil Society)、“非政府组织”(NGO)、“非营利性组织”(NPO)、“准政府组织”、“社会中介组织”、“第三部门”等的社会组织行使。国家权力向社会转移已经成为现代社会一种越来越强劲的趋势。其二,人民通过多种途径和形式参与政府的行政管理,如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见,或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政政策的制定;通过陈述、申辩、取得行政资讯和听证等形式参与实施各种具体行政行为,如行政给付、行政征收、行政许可、行政裁决、行政处罚等。
由于行政权力的向社会转移和公民参与国家行政管理,行政主体已不再是国家行政机关一家了,在现代行政法制下,行政权实际由国家行政机关、社会和公民共同行使了,尽管国家行政机关仍是最重要的行政主体。就我国情况而言,自80年代以来,公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进。其主要的形式和途径有下述诸种:
重点领域
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