党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出,“建设完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,完善法律援助制度,健全司法救助体系”。将公共法律服务体系建设作为全面推进依法治国的基本方略的重要内容。对公共法律服务进行研究,也成为了理论界和实务界研究的课题。研究公共法律服务的内涵,有助于充分厘清公共法律服务的概念,认清公共法律服务的本质,提高对公共法律服务的认识,了解构建公共法律服务体系的意义,对解决人民群众的基本法律需求,大力发展法律服务业,在社会主义市场经济条件下保障经济建设、推动法治进步、创新社会管理、促进民生发展等具有重大的理论和实践价值。
一、公共法律服务概念辨析
(一)法律服务概念
对公共法律服务内涵进行研究,首先要在概念上对“法律服务”进行定位和辨析,这是首要的环节也是基础的步骤。目前,关于公共法律服务的概念,比较完整的表述是司法部《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》一文中,“公共法律服务,是指司法行政机关统筹提供,旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务,是公共服务的重要组成部分”[1]。在该文中,又对公共法律服务具体的范围进行了列举“为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动;为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助;开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务;预防和化解民间纠纷的人民调解活动等”。司法部对此概念进行定义,更多是出于部门利益的考量,司法行政机关作为传统的法律服务供给主体,由其来主导提出和推动具有一定的积极意义。但是公共法律服务因其公共性,必须要在全局的高度进行统筹,单纯交由某一部门来实施和推动,也存在一定的缺陷。
在我国的法律体系中,“法律服务”一词最早出现在1996年通过的《中华人民共和国律师法》中,该法第2条规定:本法所称律师,是指依法取得律师执业证书,为社会提供法律服务的执业人员。《律师法》经过2001年和2007年两次大的修改,“法律服务”一词始终保留在“律师”的定义中,“本法所称律师,是指依法取得律师执业证书,接受委托或者指定,为当事人提供法律服务的执业人员”。由此可见,律师是法律服务的供给主体之一。2000年3月31日,司法部规章《基层法律服务工作者管理办法》施行,该《办法》也使用了“法律服务”一词,第二条规定:基层法律服务工作者是符合本办法规定的执业条件,经核准执业登记,领取“法律服务工作者执业证”,在基层法律服务所中执业,为社会提供法律服务的人员。由此推断,基层法律服务工作者也是法律服务的供给主体。
关于“法律服务”的定义,我国相关法律法规并没有做出明确界定。根据百度词条的解释,“法律服务”是指律师、非律师法律工作者、法律专业人士(包括法人内部在职人员,退、离休政法人员等)或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人实现其正当权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险、维护自身合法权益而提供的专业活动。
根据对我国法律服务的研究,我们认为“法律服务”有广义和狭义之分。广义的“法律服务”是指各级人大,公、检、法、司、政府法制等国家机关,妇联、残联等社会组织及律师、基层法律服务工作者等个人在涉及生产生活中的诉讼和非诉业务而提供的有偿或无偿的法律活动。广义“法律服务”中,国家机关主体的职能行为在一定程度上与“法律服务”密不可分,职能行为从另一个角度看,也是一种服务。从法院的角度来看,法院的判决活动是实现国家审判权的表现形式,从当事人的角度看,法院的判决是为当事人提供的化解矛盾纠纷、维护合法权益的法律服务。同样,公安机关打击犯罪、检察院提起公诉等,除可以从本机关的司法行为或行政行为理解外,也可以跟律师提供专业法律咨询、辩护、代理以及妇联协助维权活动一样,都可以归类到广义“公共法律服务”的范畴。此外,公益性的法治宣传活动和法律文化活动,比如各单位开展的普法宣传、发放宣传资料,赠送法律书籍,播放法治电影,开展“法律六进”活动,法律服务志愿者的志愿活动,等等,都可以归纳进广义“法律服务”的范畴。
关于狭义的“法律服务”,我们认为,偏重从传统的法律服务供给主体的角度来考虑,即司法行政机关指导下的法律服务,除律师和基层法律服务工作者的法律活动外,还涵盖公证员的公证活动、司法鉴定人员的鉴定活动、法律援助工作者提供法律援助活动,人民调解组织的民间矛盾纠纷调解活动,等等。
(二)公共法律服务概念
公共,顾名思义,是指公有的,公用的,大家的意思。该词最早出自《史记•张释之冯唐列传》:“释之曰:‘法者天子所与天下公共也。今法如此而更重之,是法不信於民也。’”意思是,法律是皇上与普通百姓公有和公用的,而现在法律比以前更加繁重,是法律失信于百姓了。
2012年7月,《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》(国发[2012])29号)发布,公共服务一词更多的出现在民众视野中。在该规划中,对基本公共服务的定义为“基本公共服务,指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。根据“十二五”规划纲要,为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求,该规划的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。
国家所规定的基本公共服务,更多是从与人民群众密切相关的“衣食住用行”方面来考虑,是满足一个人在现代社会基本生存所必须的方面。与之相比,公共法律服务则属于比生存更高的层次,是满足基本生存之外的更高等级的价值追求,属于上层建筑的范畴。
关于公共法律服务,我们则认为是指广义或狭义“法律服务”中,由政府主导提供的,全社会公众共同参与的,保障全体公民的,满足生存和发展基本需求的,能够方便获得的,均等化和普惠性的法律服务。
二、公共法律服务的基本特征
关于特征,是一种事物独特的固有的东西,能够成为其区别于其他事物的不同地方。对公共法律服务基本特征的研究,是深化对公共法律服务内涵认识的必需,也是开展对公共法律服务研究的重要内容。公共法律服务的特征主要表现在以下几个方面:
(一)从供给的主体来看,公共法律服务具有广泛性
公共法律服务将供给主体定位为政府主导,社会广泛参与。除了政府机关单位外,社会组织、公民个人都可以参与进来,共同提供法律服务。在普及法律知识和法治文化方面,国家机关因其所承担的职能,发挥了更大的作用。这个不由某个部门单独来实施,而是各有关单位的共同的责任。土地管理方面的法律法规,国土资源部门要承担更多的责任,引导人民群众合理地利用土地,在法律允许的范围内进行建设。最低社会保障方面的法律,需要人力资源与社会保障部门加大宣传力度,为人民群众办理最低社会保障提供帮助。
从社会正常运转的角度,单靠政府的力量,在许多方面未必能兼顾到,因此需要更多的社会组织和个人参与进来,形成合力,推动公共法律服务的供给。企业组织开展法律知识学习,创建和传承企业的法治文化,在企业职工中形成学法用法的良好学习氛围。专业的法律工作者,具有一定法律知识的大学生和青年志愿者,从事一些力所能及的法律知识普及,举办法治文化讲座,为群众解答法律疑惑,解决法律问题。
(二)从供给的客体来看,公共法律服务具有覆盖性
十八届四中全会提出,要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。覆盖城乡居民就是要实现公共法律服务供给客体的覆盖性。由于我国城乡二元经济结构的存在,城市与农村之间还存在一些差距,对法律的需求方面也有一些差异。但是随着经济的发展,特别是城镇化进程的加快,我国城乡居民之间的差距也越来越小。尽管在需求侧重点方面存在不同,公共法律服务要做到“横向到边、纵向到底”,既要满足城市人口的需求,也要满足农村人口的需要。城市人口之间的法律服务更多体现在就医、就学、就业方面,农村之间的邻里矛盾纠纷,山林土地纠纷,则需要人民调解组织化解矛盾纠纷的存在。
(三)从供给等级来讲,公共法律服务具有均等性
“平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。它所指的对象可以是政治参与权利、收入分配制度,也可以是不得势的群体的社会地位与法律地位。它的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等。”{1}均等,也可以等同于平等,作为法的基本价值之一,在法的发展过程中,对平等价值的追求一直都没有停止过。推进基本公共服务均等化,是实现人人共享社会发展成果的必然选择。“基本公共服务均等化,指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。”公共法律服务作为社会公共服务的重要组成部分,与公共服务一样,为社会成员提供均等的法律服务,这是由法律服务的本质决定的。
公共法律服务的均等性包括三个方面:一是获得机会的均等。从应然的层面来讲,这是法律服务的核心,也是最重要的一个方面。无论是处在城市还是农村,发达地区还是欠发达地区,不同阶层之间、群体之间、个体之间没有差别,没有尊卑等级之分,都均等地享有法律服务的机会。二是服务内容的均等。从实然的角度出发,国家和社会提供的法律服务,律师服务、公证服务、司法鉴定服务等,利益主体可以根据自己的实际情况进行选择,获得自己所需要的服务。三是获取程序的均等。程序正义问题越来越受到重视,人们不只追求实体正义,程序正义也是人们追求的目标。英国大法官丹宁勋爵曾经说过:“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现”,这种“看得见的方式”就是程序,强调了程序的重要性。在享受法律服务方面,人们获取服务的程序均等,要严格按照程序来进行,不能因为身份问题而有差别。如果破坏了这个程序,则会造成实质上的不平等。
(四)从供给的范围来看,公共法律服务具有普惠性
公共法律服务作为社会公共服务的一部分,不仅让个体都能有享受到法律服务的机会,而且让个体都能享受得起法律服务,这是公共法律服务的另一个原则,也是平等原则的保障和体现。因为“为了体现人与人的平等关系,在基本义务与基本权利的承担、享有问题上,一个社会必须遵循平等的原则:使每个社会成员承担的基本义务与他人平等以及享有的基本权利与他人平等”{2}。既然一个人对某个事物不享有该项权利的话,那么他所主张的该事物就会被剥夺。律师服务在一定阶段曾经被视为特惠,只有少数人能够聘请得起律师,部分人因为经济困难被排除在法律服务范围之外,但是随着经济的发展,已经有越来越多的人可以聘请律师为自己服务,即使因经济条件或其他原因请不起或没有接受服务,可以申请法律援助。作为行政给付的一种,由政府出钱来帮助经济困难和特殊群体打官司,满足他们对法律服务的需求。中共十六大提出“拓展和规范法律服务,积极开展法律援助工作”。2003年7月21日,国务院制定了《中华人民共和国法律援助条例》,标志着中国法律援助制度的正式确立。一个法治健全的国家不可或缺的司法救济机制,法律援助制度是保护公民权利、完善社会主义法治的必然要求。
就目前来讲,法律服务是一种劳动,也是一种付出,是有成本支出的,因此,提供法律服务收取一定的费用无可厚非。但是法律服务不是奢侈品,不能掌握在少数人手中,而是让多数人都能消费得起,享受得到,成为一种普遍的社会公共服务。法律服务的收费要合理,各地要根据当地的经济发展水平,设置不同的收费标准,人们根据自己的需要,来享受同等价值的服务。作为对社会负责任的群体,作为专业提供法律服务的机构和人员,也要讲求奉献和付出,为社会提供公益性的法律服务。从公共法律服务设置的最终目标来看,当经济发展到很高的水平,物质财富极大丰富,国家有足够的财力来保障公共服务的时候,则不再收取费用,让社会大众都能免费享受法律服务,真正达到法律服务的普惠。
(五)从供给的方式来看,公共法律服务具有便利性
“上帝将世界给予人类所共有;……将它给予人类是为了他们的利益,为了使他们尽可能从它获得生活的最大便利。”{3}便民原则是公共法律服务的基本要求之一,公共法律服务的提供,要根据人们的生活居住区域、分布的地点进行合理的分配。公共法律服务要发挥“点多、线长、面广”的特点,为人们提供更加直接和贴近的服务,法律服务的发展才有生机和活力,才会发展壮大。反之,即使提供的法律服务再好,再齐全,而人民群众根本享受不到,或者说享受一次服务要付出太多的时间和交通成本等,导致所享受到的服务与所付出的成本比例失调,那也是一种空谈。
在公共法律服务场所的设置方面,要在临街、一层的地方设置服务的窗口等,方便人民群众享受服务。同时要公示材料目录,简化流程、减少环节,推行首问负责、一次性告知、限时办结等,为群众享受服务提供便利。
城市因其交通的便利、基础设施的完善、生活条件的齐全和服务需求量大而占有了大部分的法律服务资源,这也方便了居住在城市的人群,他们可以享受到更多的法律服务。但是,这对于生活在农村的法律服务需求者来讲,单因距离的问题,就存在一定程度的不方便。目前,我国的法律服务资源分布不平衡,东西部和城乡之间差距明显,所以,公共法律服务在以后的发展方向上,要多向西部地区倾斜,向农村倾斜,向偏远地区倾斜,而且比重要逐渐加大。
三、公共法律服务的目的
在现阶段,从最广大人民群众的根本利益出发,立足我国社会主义初级阶段的基本国情,坚持尽力而为、量力而行,优先保障基本公共法律服务的提供。提供公共法律服务,目的主要体现在三个方面:
(一)从国家角度出发,构建服务型政府和法治政府
“服务型政府”的概念是2004年温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出的。2005年3月,温家宝总理又在第十届全国人大三次会议上所做的《政府工作报告》中再次强调,要“努力建设服务型政府”。服务型政府主要是针对中国传统计划经济条件下,政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式,是对文革践踏法治的反思。服务型政府的构建是一个长期的过程,不仅体现在“十二五”规划所提出的保障基础民生方面,在法律服务方面也要有所作为。
服务型政府同时也是一个法治民主和有效的政府。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。依法行政是现代政府的一个基本特征,是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。提供公共法律服务,对于我国法治国家的建设,法治政府的构建,法治观念的增强,为公民提供更充实的法律服务,都有重要意义。
(二)从社会的角度出发,完善我国的基本公共服务体系
2012年7月11日,我国公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,规划认为,保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务都属于我国的基本公共服务体系范围。规划虽然未将法律服务纳入我国的基本公共服务体系,但是,不能否认基本公共法律服务在保障基本民生方面的重要作用。法律以各种方式影响着每个人的日常生活与整个社会,作为与人们生活密不可分的一部分,从出生到灭亡,法律贯穿了人们生活的始终。有人群的地方,就有法律,有法律的地方,就有法律服务。所以,从这个角度来说,公共法律服务应当纳入我国基本公共服务体系。
(三)从公民个人角度出发,确保实现公民的基本权利和自由
生活在法治社会中,从法律上讲,任何人都是有权利和义务的,虽然在某些特殊的情形下,有些人被剥夺了权利。权利有不同的定义,“可以把权利解释为规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”{4}。我国宪法第二章明确规定了公民的基本权利和自由,通过国家根本大法的形式将公民的基本权利和自由固定下来。赋予这些权利和自由的目的,并不仅仅是写在书面上,更重要的是确保这些权利和自由得到充分有效的实现。法律设置的目的就是要保证公民能够真正享有基本权利和自由,而前提是公民要知道自己所享有的权利,并且在权利受到侵犯的时候能够得到救济。提供公共法律服务,则可以让权利受到侵犯的人得到及时救济,借此提高他们利用法律保护自己的能力,也借此增强人们的法律意识,进而确保实现公民的基本权利和自由。
四、公共法律服务的意义
(一)公共法律服务是弘扬全社会法治理念的有效手段
增强全社会的法治理念是一项系统的社会工作,不是一朝一夕就能完成。习近平总书记指出,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。通常来说,法治有三个层次,第一个是制度层次,即“静止的法”,就是我们所知悉的具体的法律法规条款;第二个是执行层次,即“流动的法”,也就是各级司法机关、行政机关的司法执法活动;第三个观念层次,即“内心的法”,是全社会的法治观念和法治信仰。我们的普法工作已经进行到“六五”,2015年是“六五”普法的验收之年。普法工作对于弘扬社会主义法治理念具有积极意义,实践证明,最好的普法就是建立完善的公共法律服务体系。提供公共法律服务,让人民群众接触法、了解法、运用法,可以说,没有完善的公共法律服务体系,就没有完整的社会法治体系。公共法律服务体系建设这项工作和立法、司法、执法、普法等各个环节紧密联系,而最终落实到全社会法治观念和法律信仰的牢固树立上。
(二)公共法律服务是树立社会主义法治自信的重要途径
“法治中国”并不是一个空洞的虚无的概念,是要连接地气的,需要落地生根,它是需要抓手和平台的。公共法律服务体系是“法治中国”在基层的延伸和实践,是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分。一个方面,从理论层面上,构建中国特色的社会主义法律制度要求我们理应建立覆盖全体公民的公共法律服务体系,这才能和我国的国体政体相一致,才能和建设社会主义法治国家的总目标相一致。另一个方面,从实践层面上,现在社会各界特别是基层的人民群众对法律服务的需求越来越多,如果不能建立好公共法律服务体系、不能有效提供公共法律服务,这个阵地很有可能被别有用心的人渗透进来。因此我们必须做好公共法律服务,增强全体人民群众对社会主义法治的理论自信、制度自信、道路自信。
(三)公共法律服务是回应人民群众呼声和愿望的积极举措
为人民服务是我们党的一贯宗旨,人民群众的需求是我们工作的重心和努力的方向,要想群众之所想,急群众之所急。近年来,随着我国经济社会发展,经济事务、政治事务、社会事务越来越多,广大人民群众的法律需求也越来越多。从实际情况看,人民群众找法用法的意识明显增强,法律咨询比率明显升高,包括矛盾纠纷调解在内的法律服务工作明显增多。同时,在法律服务的供给上,我们要做的不是铺摊子,不是粗制滥造,而是要精益求精,确保质量。因此,需要各级党委政府共同努力,要加快建设和完善覆盖城乡居民的公共法律服务体系,努力完善公共法律服务网络,增强公共法律服务的供给数量、提高供给质量,回应广大人民群众的呼声和愿望。
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